權威發佈丨山東全面實施預算績效管理兩年來取得明顯成效 構建起“1+2+N”預算績效管理制度體系

2021-01-12 18:15 來源:山東省人民政府新世代辦公室

今天上午,省政府新世代辦召開發佈會,介紹山東省全面實施預算績效管理推進情況。

改革背景和初步成效

黨的十八屆三中全會指出,“財政是國家治理的基礎和重要支柱”,為充分發揮財政職能作用,切實提高財政資源配置效率和使用效益,2017年,黨的十九大明確提出要“全面實施績效管理”。2018年,黨中央、國務院印發了《關於全面實施預算績效管理的意見》,作出統籌謀劃和頂層設計,明確目標和重點任務。由此可見,全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大部署,是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求,也是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。省委、省政府對此高度重視,2019年1月,印發了我省貫徹《實施意見》,提出了全面實施預算績效管理的“山東方案”。

兩年多來,省財政廳認真貫徹落實黨中央國務院決策部署和省委省政府工作要求,紮實推進預算績效管理改革。2019年,省財政廳會同省委組織部、省編辦、省審計廳出台了《三年行動方案(2019-2021年)》(魯財績〔2019〕6號),明確了推進目標和14項具體任務,確定了改革時間表、路線圖和責任書。2020年,我們組織開展了“預算績效管理改革攻堅年”活動,縱深推進各項工作,取得了積極成效,我省預算績效管理工作被財政部評為優秀等次,並受邀參加由財政部和亞洲開發銀行主辦的“亞洲評價周”活動,向90多個國家和30多個國際機構推介績效管理的“山東方案”“山東經驗”。各市財政部門也積極有效地推進預算績效管理。

總體思路和主要工作

回顧這兩年的預算績效管理工作,總的是按照“一個目標、兩個支撐、三個環節、四個層次”的思路展開的。

“一個目標”,就是省級用3年時間、市縣用5年時間,基本建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系,實現預算和績效管理一體化,改變預算資金分配的固化格局,提高預算管理水平和政策實施效果。

這其中,“全方位”,就是既包括我們通常説的財政資金、項目和政策績效評價,又包括政府財政運行和部門單位整體績效管理。

“全過程”,就是將績效理念和方法深度嵌入預算管理的全鏈條,在預算編制前,要對準備入庫的新增政策和項目進行充分評估;在預算編制時,要明確績效目標;在預算執行過程中,要加強績效監控;在預算執行完畢後,要開展績效評價,並將評價結果與來年預算安排掛鈎,績效好的多安排,績效差的少安排甚至不安排,從而形成管理“閉環”,引導各方面提高資金使用效益。

“全覆蓋”,就是不僅要覆蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社保基金預算等“四本預算”,還要向政府債務、資產管理、政府採購、政府和社會資本合作(PPP)等領域拓展延伸。簡而言之就是一句話,“哪裏有財政資金和政府公共資源,哪裏就有績效管理”。

“兩個支撐”,一個是制度支撐。制度是管方向、管根本、管長遠的。工作中,堅持制度先行,構建起“1+2+N”的預算績效管理制度體系。其中,“1”指的是省委省政府印發的實施意見,“2”指的是省政府辦公廳印發的橫向面對省級部門單位、縱向針對轉移支付資金的2個配套辦法,“N”指的是省財政廳研究出台的事前績效評估、績效目標管理、運行監控、績效評價等20多項制度辦法及操作規程。在此基礎上,指導各市縣也出台了一系列操作實施辦法,為改革提供了有力的制度保障。

另一個是標準支撐。在這方面,省財政廳下了“繡花”功夫,初步建立起定性和定量相結合的預算績效管理標準體系。截至目前,省級共出台了普通國省道建設養護、地質勘查和博物館、美術館、科技館運維等11項預算支出標準,同時,對鄉村振興、科技創新和新舊動能轉換等38個專項、60個部門,建立了分行業、分領域、分層次績效指標標準體系。這樣一來,辦什麼事,花多少錢,都有據可依、有規可循,預算編制的精準性、成本控制的嚴格性、績效管理的客觀性,都有了明顯提高。

“三個環節”,就是堅持全生命週期管理的理念,抓住“事前、事中、事後”三個關鍵環節,分段施治、各有側重。

事前重在紮緊關口。省級對所有項目支出全部實施績效目標管理,沒有編制績效目標的,堅決不納入財政預算“盤子”。從2019年起,又對新增重大政策和項目開展事前績效評估試點,2020年起在全省全面推開。兩年來,全省各級各部門共對1萬多個新增項目開展事前績效評估,其中財政部門直接開展的事前評估項目3000多個,涉及資金453億元,否決不合規項目,減少不合理預算70.4億元。

事中重在監控糾偏。通過加強資金監控,重點看預算是不是按照計劃進度執行,是不是達到了預定的績效目標,並及時發現項目執行中的偏差和管理漏洞。兩年來,各級財政部門對1.4萬多個項目開展了重點監控,涉及資金1415億元,通過監控調整收回資金69.6億元。

事後重在評價問效。經過這幾年的探索實踐,我省逐步建立了“部門單位自評+部門和財政重點評價”的績效評價機制,兩年來,各級各部門對9萬多個項目開展績效自評,財政部門對6125個項目開展重點評價,同時強化績效評價結果應用,通過評價完善制度辦法522項,整改問題4119條,取消或調整專項資金382項,壓減預算112億元。可以説,績效管理在提升財政資金使用效益、優化財政支出結構等方面的作用日益顯現。

“四個層次”,就是預算績效管理的層級從最初的資金、項目層面,逐步延伸到政策效果,再到部門、政府財政運行,逐步深化、層層遞進。

項目層次,這是預算績效管理的基礎層級。這兩年財政部門對6125個項目開展了重點評價,效果還是很好的。

政策層次,與單個資金項目相比,政策的影響力更大。我們不僅關注財政資金直接產出效果,更關注宏觀政策目標的實現程度。哪項政策效果怎麼樣,下一步是保留還是取消,是延續執行還是更新再造,這需要通過績效評價來發現問題、剖析根源、加以完善。兩年來,省級財政共對減税降費、“十強”產業等6項政策開展財政重點評價,並選擇老舊小區改造、養老服務業發展等6個實施週期超過一年的重大政策開展跟蹤問效,詳細評判實施效果,有針對性提出了優化調整建議,在完善財政政策、更好促進高質量發展方面發揮了重要作用。

部門層次,對部門的績效管理,不侷限於評價部門哪一項資金花得怎麼樣,而更看重的是這個部門資金的整體效益,特別是部門核心業務開展得怎麼樣、整體運行績效如何。2019年,選取了8個省級部門單位和8個市、8個縣,共115個部門先行試點。2020年將試點範圍擴大到33個省級部門、2284個市縣部門。今年將實現省級部門整體績效管理全覆蓋。

政府層次,選擇濟南、濟寧、臨沂、日照4市開展縣、鄉政府財政運行綜合績效評價試點,探索政府財政運行績效管理路徑。在總結試點經驗的基礎上,研究起草了政府財政運行綜合績效評價辦法,將政府收支預算全面納入績效管理,促進地方政府圍繞高質量發展,不斷提高收入質量、優化支出結構,提升公共服務供給質量和效率,該辦法將進一步研究論證後印發。

預算績效管理是財政管理和政府治理的深刻變革,也是一項系統工程。在當前財政收支矛盾突出的背景下,通過加強預算績效管理,把財政資金用到刀刃上、花出效益來,顯得尤為重要。下一步,省財政廳將在省委、省政府的堅強領導下,在有關部門和社會各界的大力支持下,堅持全局性謀劃、整體性推進,努力做好“升級、擴圍、提質、增效”四篇文章,建立健全政府財政運行績效管理機制,推動部門整體績效管理和全週期跟蹤問效;加大市縣績效管理改革力度,強化激勵約束機制,將績效結果與預算安排、政策調整緊密掛鈎,確保財政資金高效集聚,為落實省委、省政府重大戰略任務提供堅實財力保障,為加快建設新時代現代化強省貢獻財政力量!

來源:山東省人民政府新世代辦公室

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